9. August 2021, Frankfurter Allgemeine Zeitung

Wie belastbar ist die Demokratie?

Radikale Protestbewegungen werden mit dem Ende der Corona-Pandemie nicht verschwinden. Sie suchen sich ihre Krisen und sehen in ihnen Signalereignisse, um gegen das System der liberalen und repräsentativen Demokratie Stimmung zu machen. Entscheidend für die demokratische Resilienz wird sein, ob die politische Mitte zusammenhält und die Institutionen gepflegt werden.

Ganz ohne Frage ist die Demokratie unter Druck geraten. Die Corona-Pandemie war zunächst die Stunde der Exekutive. Die Handlungsfähigkeit staatlicher Institutionen in den existenziellen Fragen von Gesundheit und Krankheit, Leben und Tod wurde auf die Probe gestellt. Damit ist die Pandemie zu einem Test für die Effektivität demokratischen Krisenhandelns geworden.

Mit dem sich in Krisenzeiten zurückmeldenden starken Staat aber sind auch demokratische Kosten verbunden. Sie kommen in den digitalen Netzwerken, aber auch auf den Straßen als Protest gegen die Einschränkungen von Mobilität, Freizügigkeit, Versammlungsfreiheit und ökonomischen Betätigungsrechten zum Ausdruck. Die Schließung nationaler Grenzen, die Erklärung des Notfalls oder die Verhängung des Ausnahmezustands in vielen Ländern Europas ließen Teile der Bevölkerung und der Medien befürchten, es drohe die autokratische oder gar diktatorische Aushebelung individueller und kollektiver Rechte sowie demokratisch-parlamentarischer Beteiligungsrechte. Dabei spielten auch Befürchtungen eine Rolle, die schon während der Zeit der Banken-, Finanz- und Eurokrise entstanden waren. Mit der Herrschaft der Experten, jetzt der Virologen, sahen sie die Vorherrschaft des epistemokratischen Nomos über die Normen demokratischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse heraufziehen.

Stets die selben Muster

Ein bekanntes Reaktionsmuster zeigten populistische Empörungsbewegungen und politische Kräfte: Wie schon in der Migrationskrise des Herbstes 2015 wurde nun in sogenannten „Hygiene-Demonstrationen“ behauptet, dass „die da oben“ am Volk vorbei regierten, ja dass sie von fremden Mächten, der Pharmalobby oder den langen Armen reicher Männer gelenkt wären.

Hybride Proteste, wie sie von den unterschiedlichsten Gruppen, von „Querdenkern“, Verschwörungsideologen, Impfgegnern, Esoterikern, Rechtsextremisten, Hooligans, Kampfsportlern und Reichsbürgern organisiert wurden, entfesselten dabei ein schon von der PEGIDA-Bewegung her bekanntes Momentum kollektiver Erregung und Stimmungsaufwallung. Dabei wirkten vor allem extremistische Gruppen und rechtsradikale Strömungen als Brandstifter. Sie nutzen die mit der Pandemie verbundenen Sorgen, Ängste und Bedrohungen als Mobilisierungschance, um Teile eines verunsicherten Bürgertums für sich zu gewinnen und gegen das demokratische System in Stellung zu bringen. Mit der Berufung auf ein vermeintliches Widerstandsrecht wurde und wird ein Klima der Polarisierung erzeugt, aus dem heraus sich Aggressivität eskalieren lässt und Gewalttaten legitimieren lassen.

Schon zuvor musste der rasante Aufstieg des (Rechts-)Populismus in Europa und den Vereinigten Staaten als Zeichen grundlegender gesellschaftlicher und politischer Verwerfungen gewertet werden. Nun sind Populismen sind nicht per se schlecht. Sie zeigen zunächst an, dass etwas schiefläuft. Vor allem scheint das Verhältnis zwischen Regierenden und Regierten aus der Balance geraten zu sein. Populismen gelingt es, mit Slogans wie „Wir sind das Volk“ gegen „Elite“ und „Establishment“ Stimmung zu machen, die bestehenden politischen Verhältnisse radikal infrage zu stellen und – im besten Fall – für eine Veränderung oder gar Erneuerung der Demokratie zu sorgen.

Sosehr Populismen Symptom einer Krise sind, so sehr verschärfen sie diese aber auch. Das gilt in besonderem Maß für die autoritären Rechtspopulismen: Sie spalten Gesellschaften, grenzen aus, machen Front gegen Institutionen, die die behauptete Einheit von populistischen Führern und Volk infrage stellen. Sie wollen direkt und unmittelbar, ohne vermittelnde Instanzen regieren, administrieren und kommunizieren – am besten mit Dekreten und Twitter-Botschaften. Auf der Strecke bleiben Parlamente, Gerichte, freie Presse, Minderheiten, kritische Bürger. So wird die Axt an die liberale und repräsentative Demokratie gelegt.

Liberale Demokratie unter Druck

Mit den Krisen kommen die Krisendiagnosen. Die Entwicklungen der vergangenen Jahre haben immer wieder die Frage nach dem Zustand der Demokratie aufgeworfen. Die Antworten sind mal mehr, mal weniger dramatisch ausgefallen, aber durchgängig besorgniserregend. So wird von den einen vermutet, die gegenwärtigen Demokratien durchliefen einen Prozess des Niedergangs, des Verfalls und des Sterbens. Andere diagnostizieren zumindest ein „backsliding“ der nach 1990 erfolgten Zunahme demokratischer Regierungsformen oder eine Regression, an dessen Ende eine autoritäre oder autokratische Regierungsform stehen könnte.

Auf jeden Fall – und daran gibt es wohl kaum einen Zweifel – ist für die liberale, repräsentative Demokratie, die die Herrschaft des Volkes mit dem Schutz der Grund- und Menschenrechte zu vereinbaren weiß, eine Zeit besonderer Anfechtungen angebrochen. Denn mit Viktor Orbáns Diktum von der „illiberalen Demokratie“ hat ein Gegenprojekt einen Namen erhalten, in dem bekämpft wird, was formative Prinzipien der konstitutionellen Demokratie sind: die Gewaltenteilung, die Unabhängigkeit von Justiz und Medien, die Freiheit der Meinungsäußerung, der diskriminierungsfreie Umgang mit Minderheiten und die Anerkennung soziokultureller Vielfalt.

Tatsächlich deuten empirische Befunde darauf hin, dass die Zahl der liberalen Demokratien in Europa und der Welt rückläufig ist, nachdem sie infolge des Zusammenbruchs sozialistischer Systeme nach 1990 stark zugenommen hatte. Seit etwa zehn Jahren weisen viele Anzeichen in Richtung einer „Autokratisierung“, also der Transformation liberaler Demokratien in Formen autoritärer Allein- oder Parteienherrschaft. Diese Tendenz ist nicht nur in asiatisch-pazifischen und zentralasiatischen Regionen zu beobachten und auch nicht nur in Lateinamerika, sondern auch in Mittel- und Osteuropa.

Insgesamt befindet sich die Demokratieentwicklung nach Einschätzung des im schwedischen Göteborg koordinierten Forschungsnetzwerkes „Varieties of Democracy“ heute wieder auf dem Niveau von 1990. Vor allem die Zahl der liberalen Demokratien verringerte sich danach in der letzten Dekade von 41 auf 32 Länder, wohingegen die Zahl der sogenannten rein „elektoralen“ Demokratien signifikant zugenommen hat. Gemeint sind damit Demokratien, in denen zwar Wahlen ermöglicht, aber grundlegende demokratische Prinzipien wie der Schutz von Grund- und Menschenrechten, der Unabhängigkeit von Medien und Justiz und der Bedingungen fairen politischen Wettbewerbs beeinträchtigt oder missachtet werden.

Bewusste Autokratisierung

In den Staaten Mittel- und Osteuropas sind diese Entwicklungen nicht primär auf die Krisen der vergangenen Jahre zurückzuführen. Ministerpräsidenten und Regierungsmehrheiten, so etwa von Fidesz in Ungarn oder PiS in Polen, haben sie bewusst herbeigeführt. Krisen haben diese Tendenzen allerdings verstärkt, weil sie den Regierenden Vorwand und Möglichkeiten zu autoritärer Nutzung und autokratischem Umbau der Institutionensysteme gegeben haben. Dass gleichwohl weder das Vertrauen in die jeweiligen Regierungen noch das Maß an Zufriedenheit abgenommen haben, sondern beides teilweise sogar gestiegen ist, zeigt das Maß an Unterstützung für diesen autoritären Umbau der Demokratie in diesen Ländern, auch wenn es erhebliche Widerstände gibt und die Gesellschaften gespalten erscheinen.

In Nord-, West- und Südeuropa, in denen der Typus der liberalen Demokratie vorherrscht, haben die Krisen der zurückliegenden Jahre unterschiedliche Effekte auf Regierungsvertrauen und Demokratiezufriedenheit gehabt. Vordergründig zeigen die empirischen Indikatoren des „Eurobarometers“, dass in den vergangenen Krisen die Zufriedenheit der Bevölkerung mit der Demokratie nicht dramatisch zurückgegangen ist. Partiell hat sich mangelndes Vertrauen in nationales Entscheidungshandeln der Regierungen auch als abnehmende Demokratiezufriedenheit zu erkennen gegeben – wobei hier von Land zu Land Unterschiede zu erkennen und auf unterschiedliche Faktoren zurückzuführen sind.

In den Staaten des europäischen Südens, vor allem in Griechenland, Spanien und Portugal, hatten sich infolge von Euro- und Staatsschuldenkrise und den Stabilisierungsmechanismen von Internationalem Währungsfonds, Europäischer Zentralbank und Europäischer Kommission soziale und ökonomische Verwerfungen gezeigt, die auf Regierungsvertrauen und Demokratiezufriedenheit durchschlugen. In Italien liegen die Werte in beiden Dimensionen traditionell sehr niedrig. In Frankreich wiederum lassen sich Regierungsvertrauen und Demokratiezufriedenheit eher als Ausdruck der Zustimmungsraten zum jeweiligen Präsidenten und dem Protestverhalten auf der Straße, etwa dem der „Gelbwesten“, denn als unmittelbare Reaktion auf die großen Krisen der letzten Jahrzehnte lesen.

Doch lassen sich in der Banken-, Euro- und Migrationskrise auch vertrauensstabilisierende Effekte erkennen, die auf entschiedenes Regierungshandeln zurückzuführen sind. Das zeigt sich in den nordischen Ländern und insbesondere in Deutschland. Denn die Krisen waren immer auch Momente starker kommunikativer Interventionen, die darauf abzielten, Vertrauen in die Problemlösungsfähigkeit der verantwortlichen Akteure zu wecken und Befürchtungen in der Bevölkerung zu zerstreuen. So traten in der Bankenkrise Bundeskanzlerin Merkel und Finanzminister Steinbrück an einem Sonntagabend vor die Kamera, um den Sparern zu versichern, dass ihre Bankeinlagen sicher seien. Der damalige Präsident der Europäischen Zentralbank, Mario Draghi, ließ keinen Zweifel an seiner Absicht, den Euro mit allen verfügbaren Mittel – „whatever it takes“ – zu retten. Und Merkels „Wir schaffen das“ sollte in der Migrationskrise als Zeichen der Zuversicht gewertet werden.

Offensichtlich konnte das Kommunikationsmanagement in diesen Fällen das Schutz- und Sicherheitsbedürfnis der Mehrheit der Bevölkerung befriedigen. Auch nachfolgende Maßnahmen scheinen die Erwartungen an erfolgreiches Krisenmanagement nicht durchgehend enttäuscht zu haben. Im Blick auf die Corona-Krise zeigen empirische Befunde ähnliche Trends. Im Frühjahr und Sommer 2020 war das Regierungshandeln von hohem Vertrauen und hoher Zustimmung getragen, ehe es im Winter 2020/21 in eine Vertrauenskrise geriet, um sich dann im Verlauf des späten Frühjahrs 2021 mit dem Rückgang der Inzidenzen wieder zu erholen. Bemerkenswert ist, dass die Zufriedenheitswerte in Deutschland, wie in den vorgehenden Krisen, durchgehend höher sind als in vielen anderen Ländern, vor allem im Süden und Westen Europas.

Die Krisen der zurückliegenden Jahre schlagen also nicht generell und im gleichen Maße auf die Demokratien und ihre Stabilität durch. Insofern kann der Typus der liberalen und repräsentativen Demokratie dort, wo er bereits unterschiedliche Krisen über eine lange Zeit bewältigt hat, als relativ robust bezeichnet werden. Überhaupt zeigen auch die empirische und die vergleichende Krisenforschung, wie sie etwa zuletzt der an der New York University lehrende Adam Przeworski bilanziert hat, dass es keine allgemeingültigen, überhistorischen Kausalitäten gibt, die das Scheitern oder den Verfall von Demokratien erklären oder die Grenzen ihrer Belastbarkeit erkennen lassen könnten.

Die Rahmenbedingungen sind entscheidend

Wann die uns bekannte, liberal-repräsentative Demokratie in eine Form autokratischer Demokratie abgleitet, in der zwar gewählt wird, aber grundlegende Rechte, die Wahlfreiheit und die Chancengleichheit beschnitten oder abgeschafft worden sind, lässt sich zwar an einigen Indikatoren messen. Aber die entscheidenden Kipppunkte bleiben nur in den jeweiligen Kontexten erkenn- und manchmal erst rückblickend bestimmbar. Warum die Weimarer Republik zerfiel, die Demokratien in anderen Ländern, etwa in den Vereinigten Staaten oder Großbritannien, trotz großer wirtschaftlicher Krise und Massenarbeitslosigkeit Bestand hatten, lässt sich nur mit Blick auf die jeweiligen historischen, soziokulturellen und politischen Rahmenbedingungen erklären.

Auch die Machtergreifung oder der offene Putsch sind nicht die Regel, sondern nur ein Fall unter vielen denk- und beobachtbaren Konstellationen, um Demokratien beseitigen. Indes haben sich in den vergangenen Jahren Akteure in zunehmendem Maß darauf verlegt, demokratische Institutionen und Methoden zu nutzen, um die Demokratie von innen her autokratisch zu überformen und auf Dauer umzubauen.

Gerade die Gewalten, die unbeschränkte Herrschaft einhegen und kontrollieren, werden dabei geschwächt oder eliminiert. Im Modus der Unmittelbarkeit soll so die Einheit von plebiszitärer Bewegungsdemokratie und Führer etabliert werden. Das ist das Umsturzszenario des Trumpismus. Der Dammbruch vom 6. Januar 2021, die Erstürmung des Kapitols in Washington, hat denn auch Zweifel am Glauben an die Unverbrüchlichkeit demokratischer Ordnungen in einem Land wachsen lassen, bei dem es sich um eine vermeintlich konsolidierte, krisenerfahrene Demokratie handelt. Die Frage ist, ob die uns bekannten Demokratien so starke Resilienzen entwickelt haben, dass sie offenen Versuchen oder schleichenden Prozessen ihrer Destabilisierung widerstehen können.

Die Widerstandsfähigkeit von Demokratien hängt dabei entscheidend von ihrer institutionellen und politisch-kulturellen Infrastruktur ab: Institutionen müssen autokratische Übergriffe abwehren können und absolute Machtansprüche zurückweisen. Liberale Demokratien haben hier über Jahrzehnte durch Mechanismen der Gewaltenteilung hemmende Gegengewichte geschaffen. Nicht zuletzt Verfassungsgerichte weisen die Exekutive und dort, wo sie über Gesetze richten kö nnen, auch die Legislative im Namen der Verfassung und der Grund- und Menschenrechte in Grenzen. Daher haben die autokratischen Bestrebungen von Trump, Orbán oder der polnischen PiS genau dort angesetzt. Die Bänke der (Verfassungs-)Gerichte haben sie mit Parteigängern zu besetzen oder die Kompetenzen der Verfassungsorgane zu beschneiden versucht.

Das deutsche Bundesverfassungsgericht hingegen ist trotz gelegentlicher Kritik an einzelnen Entscheidungen von einem hohen generellen Vertrauen und einer starken Einbettung in die gewachsene politische Kultur getragen. Politisch motivierte Interventionen würden daher selbst dann auf starke Widerstände treffen, wenn es die Mehrheitsverhältnisse zuließen.

Anders steht es um den Parlamentarismus und die politischen Parteien. Sie haben in allen Demokratien an Akzeptanz verloren, wie auch generell die Form der Repräsentanz politischer Willens- und Entscheidungsbildung an Zustimmung verloren hat. Zum einen äußern Bürger in vielen Befragungen immer wieder eine Präferenz für direktdemokratische Verfahren, zum anderen verweisen auch die populistischen Bewegungen der jüngsten Vergangenheit auf Repräsentationslücken, in die selbst ernannte Anwälte des Volkes hineinstoßen, um das Establishment von Politik und Medien als „abgehoben“ oder gar „korrupt“ zu geißeln. Umgekehrt reklamieren Bürger, dass sie „nicht gehört“ oder gar „abgehängt“ worden seien.

Im Populismus zeigt sich die Entfremdung

In alldem geben sich Zeichen einer Entfremdung zu erkennen, die zugleich auf die Schwachstelle repräsentativer Demokratien zielen: die Distanz von Regierenden und Regierten, von Demokratie als einem funktional ausdifferenzierten Entscheidungssystem und Demokratie als gesellschaftlicher Lebensform mit dem Versprechen umfänglicher und gleichberechtigter Teilhabe.

Umso stärker kommt es hier auf die Vermittlung beider Bereiche an. Allerdings befindet sich die soziale und kulturelle Infrastruktur der Demokratie in einem Prozess fortschreitender Auflösung: Parteien, Gewerkschaften, Kirchen, Stammtische und Vereine verlieren immer stärker ihren bindenden, organisierenden, aber auch integrierenden Charakter. Damit verliert die Demokratie wichtige intermediäre, zwischen der politischen und der lebensweltlichen Ebene vermittelnde Institutionen.

Vielerorts in Europa organisieren sich bürgerschaftliche Initiativ- wie politische Protestgruppen nur noch außerhalb von Parteien. Mehr noch: Fast scheint es so, als seien nur noch „Bewegungen“ in der Lage, die politische Agenda zu bestimmen und öffentliche Aufmerksamkeitsräume zu besetzen.

Wo das traditionelle Parteiensystem, das sich seit 1945 relativ fest und milieuverankert in christlich-konservative und sozialistisch-sozialdemokratische Lager organisierte, in den vergangenen Jahrzehnten implodierte, wie es in Italien in den 1990er-Jahren und zuletzt in Frankreich der Fall war, sind an ihrer Stelle Bewegungen wie Forza Italia oder La République en marche (LRem) entstanden, die starke Führungsfiguren wie Berlusconi oder Macron an die Regierung brachten. In Österreich machte der heute noch amtierende Kanzler 2017 aus der ÖVP die „Liste Sebastian Kurz“. Längst hat hier eine Transformation der liberalen Parteiendemokratie stattgefunden, die auf einer gegen die vermeintlich erschöpften „Altparteien“ gerichtete Bewegungsstruktur mit radikalem Erneuerungsanspruch beruht. Damit einher ging eine Hyperpersonalisierung, die vordem durch institutionelle Parteienbindung eingehegt worden war. In Europa verlaufen diese Entwicklungen überwiegend in den etablierten konstitutionellen Bahnen. Aber Trump hat gezeigt, dass sie sich autokratisch überformen lassen.

Bewegungsdemokratien aber sind äußerst labil, sie delegitimieren die Verfahren repräsentativer Demokratie, und nur selten lassen sie sich in neue feste Strukturen einer Partei überführen, wie es das schlechte Abschneiden der französischen LRem soeben bei den Regionalwahlen gezeigt hat. Wo sich zwei Bewegungslager gegenüberstehen, wie in Italien mit Beppe Grillos Cinque Stelle einerseits und Matteo Salvinis Lega und Giorgia Melonis Fratelli d’Italia andererseits, scheint es dann nur noch zwei Wege zur Regierungsbildung zu geben: den Panpopulismus, praktiziert von Giuseppe Conte und Salvini 2018/19, oder die Autorität des unabhängigen Fachmanns, so Mario Monti als Ministerpräsident von 2011 bis 2013 und jetzt Mario Draghi. In Deutschland scheint sich vorerst noch der repräsentative Demokratiemodus dank einer sich ausdifferenzierenden Parteienlandschaft halten zu können. Doch sind auch hier die Tendenzen zu einer weiteren (Hyper-)Personalisierung des politischen Prozesses nicht zu verkennen.

Auch haben die neuen sozialen Medien längst eine grundlegende Transformation der Öffentlichkeit bewirkt. War traditionell der öffentliche Meinungs- und Willensbildungsprozess stark von den audiovisuellen und den Printmedien geprägt, so treten seit geraumer Zeit die Formen der Internetkommunikation in den Vordergrund. Diese operiert schneller und vermag anlassbezogen politische Artikulation und Protest zu organisieren sowie eruptive Aufwallungen politischer Stimmungslagen zu erzeugen. Wo Wut, Zorn und Aggression, Skandalisierung und Verschwörungsdenken, Fake News und durch Algorithmen gesteuerte Trolls das Meinungsbild bestimmen, bringt das digitale Zeitalter einen neuen politischen Typus hervor, den der Empörungs-, Erregungs- und Stimmungsdemokratie.

Die „vernetzten vielen“ besitzen Macht, besitzen aber keine institutionelle Anbindung an das politische Entscheidungssystem. Sie setzen aber die repräsentativen Prozesse unter Zeit-, Reaktions-, Entscheidungs- und Legitimationsdruck. Zugleich fehlt es an Foren der Verständigung, des Abgleichs von Präferenzen und Interessen, der Aushandlung des Verallgemeinerbaren.

Krisen als Brenngläser

Auch können Milieus in ihren unterschiedlichen Lebenslagen und -stilen unvermittelter aufeinanderstoßen und sich in aufgeheizten gesellschaftlichen Diskursen wechselseitig als Gegner identifizieren. Kämpfe um kulturelle Identitäten machen jedoch das Alltagsgeschäft repräsentativer Demokratien, nämlich die Suche nach Kompromissen, zunehmend schwieriger.

Krisen wirken wie Brenngläser, machen sichtbar, was bislang verborgen war, aber sich schon länger unter der Oberfläche vollzogen hat. Sie sind auch Katalysatoren und verstärken soziale, ökonomische und kulturelle Bruchlinien. Die unterschiedlichen Entwicklungen in urbanen und ländlichen Räumen, die konträren Weltdeutungen von kosmopolitisch-libertären und lokal verwurzelten, traditionsorientierten Milieus sowie die sozioökonomischen Diskrepanzen in und zwischen den Nationalstaaten verlangen nach politischen Artikulations- und Repräsentationsformen. Es ist nicht davon auszugehen,

dass radikale Protestbewegungen nach dem Ende der Corona-Pandemie verschwinden. Sie suchen sich ihre Krisen und sehen in ihnen Signalereignisse, um Themen auch in der politischen Mitte zu platzieren und prinzipielle Verunsicherungen oder aktuelle Katastrophen als Chance der Mobilisierung gegen das System der liberalen und repräsentativen Demokratie zu nutzen.

Weil sich auch die Demokratie, wie wir sie kennen, verändert hat, braucht sie andere Formen und Verfahren, um den Herausforderungen auf demokratische Weise zu begegnen. Entscheidend für die demokratische Resilienz wird sein, ob die politische Mitte zusammenhält und die Institutionen gepflegt werden.

Der Artikel ist am 9. August 2021 in der Frankfruter Allgemeinen Zeitung erschienen. Autor ist Prof. Dr. Hans Vorländer, Direktor des Mercator Forum Migration und Demokratie und des Zentrums für Verfassungs- und Demokratieforschung an der TU Dresden.

Hier ist der Artikel in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung verfügbar.  

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